bundesheer im diskurs

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Bescheidener Vorschlag zum Umbau des Verteidigungsministeriums in ein Ministerium für Frieden und Sicherheit

Argumente für eine friedenspolitisch basierte Außenpolitik Österreichs

Von Werner Wintersteiner

Mit vielem Dank an Mira Wagner (Universität Klagenfurt) für ihre wertvolle Recherchearbeit, ohne die dieser Beitrag nicht hätte zustande kommen können.

Im Widerspiel des Unmöglichen mit dem Möglichen
erweitern wir unsere Möglichkeiten.
Ingeborg Bachmann

In diesem Beitrag wird – nach einer ausführlichen Diskussion der Grundlagen und Möglichkeiten einer friedenspolitisch orientierten Außenpolitik – für eine radikale Transformation des österreichischen Bundesheeres und des Verteidigungsministeriums plädiert. Zielvorstellung ist allerdings nicht die Abschaffung des Bundesheeres, sondern seine Transformation in eine internationale Friedenstruppe im Dienste der UNO bzw. neu entstehender legitimierter regionaler  Ordnungsmächte mit einer militärischen und einer starken zivilen Komponente mit den Bereichen Konfliktprävention, zivile Konfliktbearbeitung, Konfliktnachsorge. Dieser zivile Bereich – so meine These – kann sich aber erst voll entfalten, wenn das militärische Paradigma verlassen wird.

1. Sicherheit und / versus Frieden

Die Frage nach dem spezifischen Beitrag Österreichs zur europäischen und globalen  kann nicht wie die nach einer Trademark Austria gestellt werden. Im Gegensatz zum wirtschaftlichen Wettkampf, bei dem „das unverwechselbar Österreichische“ ein Thema sein mag, geht es im Bereich der Friedens- und Sicherheitspolitik nicht um Wettkampf, sondern um Kooperation. Die Frage lautet also: Welche spezifischen Traditionen, Expertisen, Konstellationen kann Österreich nützen, um eine europäische Friedenspolitik zu befördern. Schon vor etlichen Jahren hat Helmut Kramer (1997: 716) „eine Konzentration der außenpolitischen Ressourcen und Energien auf Politikbereiche, die für kleine und kleinere Staaten besonders wichtig bzw. auch besonders imagefördernd sind“, gefordert. Dies impliziert, dass Österreich eine eigenständige Außenpolitik beibehalten (bzw. wieder entwickeln) muss und sich nicht als Trittbrettfahrer der EU einfach den Mehrheitsentscheidungen anschließen kann. Mit eigenständig meine ich eigeneständiges Denken, aber ausdrücklich nicht eine nationalstaatlich orientierte Politik, sondern eine, die die Verpflichtung zu einer gemeinsamen europäischen Außen- und Sicherheitspolitik ernstnimmt, aber die speziellen Ressourcen, Möglichkeiten und Erfahrungen Österreichs in diese Politik bewusst einbringt. Folgt man der vorliegenden (aber im Parlament noch nicht beschlossenen) Sicherheitsdoktrin, so sind dort nämlich keine Ansätze zu einer eigenständigen Politik erkennbar, die über zwei Arten von Formeln hinausgingen:

  • „Die Wahrung österreichischer und mitteleuropäischer Sicherheitsinteressen soll …“ (3.3.1) Das heißt: Wenn es um Österreich geht, werden Partikularinteressen angesprochen.
  • „Österreich wird aktiv zur Umsetzung und Weiterentwicklung der EU-Politik … beitragen“ (z.B. 3.3.1, ganz ähnlich 3.3.2) Das heißt: Wenn es um die EU geht, schließt sich Österreich (weitgehend kritiklos und ohne genauere Prüfung) den dominierenden Strömungen innerhalb der EU an.

Scharf formuliert: Sofern die österreichische Politik eigenständig ist, ist sie eigensüchtig, sofern sie die größere Perspektive der EU beinhaltet, ist sie kritiklos. Ich werde darauf zurückkommen. Nach Österreichs Beitrag zur europäischen und globalen Sicherheit zu fragen heißt aber, die Frage des Friedens zu stellen. Sicherheit und Frieden werden, z.B. im UNO-Kontext, immer in einem Atemzug genannt. Es sind allerdings keine identischen Fragen, sondern unterschiedliche Zugänge zur sozialen Wirklichkeit. Teilweise handelt es sich um unterschiedliche Antworten auf die gleichen politischen Fragen, teilweise aber auch um unterschiedliche Beurteilungen bestimmter Konstellationen bzw. unterschiedliche Prioritätensetzung. Letztlich sind es zwei gegensätzliche Paradigmen, wie die Welt wahrgenommen wird. Der Begriff der Sicherheit ist (nicht naturnotwendig, aber aufgrund seiner historisch-ideengeschichtlichen Herkunft aus Hobbes‘ Leviathan, aber auch im politischen Kontext des letzten Jahrzehnts – „Krieg“ gegen den Terrorismus) sehr eng mit der Denkschule des Realismus verbunden (vgl. Jaberg 2012). Diese wiederum ist stark mit dem Paradigma des Militärischen konnotiert. Konzepte wie umfassende Sicherheit u.ä. erweitern den Horizont über das Militärische hinaus, sind aber nicht unbedingt eine Überwindung des militärischen Paradigmas, das heißt des Denkrahmens, in dem die Probleme betrachtet werden. Was die Beziehung Sicherheit und Frieden betrifft, so lautet das Credo des Sicherheitsparadigmas: Frieden durch Sicherheit, was immer das in der jeweiligen konkreten Konstellation bedeuten mag (z.B. Frieden durch Rüstungsgleichgewicht, Frieden durch Luftraumüberwachung usw.). Das kann dazu führen, dass bestimmte Friedensmöglichkeiten ausgeblendet werden, weil sie nicht zum Sicherheitsparadigma passen. Dieses Paradigma wird erst durch den Ansatz der human security tatsächlich unterlaufen und sozusagen subvertiert. Damit entsteht eine Brücke zum Friedensdenken.

Im Gegensatz zum Sicherheitsdiskurs gehen pazifistische Positionen von einem Paradigma der gewaltfreien Konfliktbearbeitung aus. Die Parole lautet hier: Sicherheit durch Frieden.  Das ist ein wesentlich umfassenderes und weiter gefasstes Konzept, gut geeignet als politische Leitlinie für eine friedensorientierte Außenpolitik. Allerdings hat auch dieser Ansatz seine blinden Flecken und kann eventuell dazu führen, dass bestimmte Sicherheitsfragen einfach ausgeblendet werden, weil sie nicht zum Friedensparadigma passen.

Aus diesem Grund plädiere ich für einen offenen Dialog mit dem Ziel, möglicherweise „intelligente Kooperationen“ einzugehen. Mit anderen Worten: FriedensforscherInnen müssen das Sicherheitsthema ernst nehmen und seine Berechtigung (in bestimmten Grenzen) anerkennen. Sie dürfen in ihm nicht ausschließlich ein „ideologisches“ Konzept sehen, das das Paradigma des Militärischen rechtfertigen soll. Probleme der (auch militärischen) Bedrohung sind in der heutigen internationalen Konstellation immer noch real, und sie erledigen sich nicht durch die Proklamation des eigenen Friedenswillens (vgl. Wintersteiner/Graf 2011 und Graf/Wintersteiner 2012). Anders gesagt: Das Sicherheitsthema ernst nehmen bedeutet zwar nicht, das Sicherheitsparadigma zu akzeptieren. Das Friedensparadigma ist die wesentliche weitere Fragestellung – falls man Sicherheit, wie dies pragmatisch geschieht und auch in der österreichischen Sicherheitsstrategie zum Ausdruck kommt – nicht als anthropologisches, sondern als sicherheitspolitisch-militärisches Thema auffasst. Vom Friedensparadigma ausgehen bedeutet letztlich, an der Umwandlung einer Kultur des Krieges und der Gewalt zu einer Kultur des Friedens als Voraussetzung für eine Friedenspolitik zu arbeiten – das ist die große säkulare Aufgabe. Doch vielleicht ergibt sich aus einer offenen Haltung ein überbrückender „dritter Weg“, der auch die berechtigten Erkenntnisse derer einschließt, die im Sicherheitsparadigma denken: eine kritisch-transformativ orientierte, aber empirisch überprüfbare Konflikttransformation. In diesem Sinne muss die Fragestellung dieser Tagung „Wieviel Sicherheit braucht der Friede?“ ergänzt werden um die reziproke Frage „Wieviel Frieden braucht die Sicherheit?“

2. Aktive Friedenspolitik ist realpolitisch machbar

2.1 Was heißt Neutralität heute? Neutralitäts- und Friedenspolitik

Österreich hat – man muss wohl sagen „im Prinzip und immer noch“ – historisch gute Karten für eine aktive Friedenspolitik. Vielleicht ist auch sein Ruf besser als seine praktischen politischen Leistungen? Seine Neutralität im Ost-West-Konflikt im Allgemeinen sowie die Kreisky’sche Außenpolitik, bzw. bestimmte Aspekte sowie schließlich seine Osteuropa-Verankerung (nicht unbedingt die konkrete Osteuropa-Politik der letzten 15 Jahre, vgl. Kramer 2006) sind dabei wohl die wichtigsten Faktoren. Doch werden diese Karten zunehmend verspielt, weil seit geraumer Zeit jede „außenpolitische Idee“ und Vision fehlt. Österreich ist »hinternational«, so hat Helmut Kramer diesen Umstand einmal resümiert (Kramer 2009). Und die Kritik der Medien, vom profil bis zur Presse, ist in diesem Punkt sehr einmütig und unerbittlich: „Österreich verplempert sein internationales Potenzial. Konzeptlosigkeit, Kürzungen ohne Ende und ein Teilzeitminister, der all das brav verwaltet. Wie Österreich leichtfertig sein internationales Potenzial verplempert.“ (Profil 30. 3. 2012)

Es wäre dringend nötig, wieder an einer außenpolitischen Vision zu arbeiten. Diese Vision nenne ich „aktive Friedenspolitik“. Sie kann dabei daran anknüpfen, was man früher wohl als aktive Neutralitätspolitik bezeichnet hätte. Es herrscht allerdings eine ziemliche Konfusion, was den Begriff der Neutralität betrifft. Immer wieder bekommt man zu hören, dass die Neutralität mit dem Ende des Kalten Krieges historisch obsolet geworden sei, da sie nur eine militärische Nicht-Beteiligung auf Seiten einer der beiden Blöcke zum Ziel hatte. Außerdem wird hinzugefügt, dass sie durch die EU Verträge auch de facto beendet worden sei, da Österreich nun in ein internationales System eingebunden ist, das zunehmend auch eine gemeinsame Verteidigungs- und Militärpolitik entwickelt.

Beide Argumente sind richtig und falsch zugleich. Richtig ist, dass die österreichische Neutralität in der Substanz eine historisch bereits überholte Blockfreiheit bedeutet hat. Allerdings ist zwischen völkerrechtlicher Neutralität und Neutralitätspolitik zu unterscheiden. Zu den besten Zeiten wurde Österreichs Neutralität zu einem Instrument von Friedenspolitik gemacht. Das nenne ich den Geist der wohlverstandenen Neutralität, oder das vielzitierte „erweiterte Neutralitätsverständnis“. Und dieser Geist, dieses Prinzip einer aktiven Friedenspolitik, hat die realpolitische Neutralität überlebt und ist heute notwendiger denn je zuvor.

Das zweite Argument, Österreichs Einbindung in die EU als Überwindung der Neutralität bzw. als ihr „Ersatz“, hat einiges für sich: Schließlich erfolgte schon der EU-Beitritt auf Grundlage des Maastrichter Vertrages mit der GASP ohne Neutralitätsvorbehalt. Der Amsterdam Vertrag 1997 sieht die Petersberger Aufgaben des Peace Making vor. Diesen Vertrag hat Österreich nicht nur ratifiziert, sondern es hat auch entsprechende Bestimmungen in die Verfassung übernommen. Andererseits unterschätzt der Verweis auf diese de-facto Aufhebung der Neutralität die Tatsache, dass die EU eine freiwillige Gemeinschaft ist, die die Besonderheiten der Einzelstaaten weitgehend respektiert, deren Gesamtpolitik aber auch von diesen Einzelstaaten mitgestaltet wird. Außerdem ist die EU aus verschiedenen Gründen noch sehr weit von einer gemeinsamen Sicherheitspolitik entfernt. Grundsätzlich kann gesagt werden: Nicht unbedingt das Prinzip Neutralität, sondern vielmehr das der Neutralität zugrunde liegende Prinzip einer aktiven Friedenspolitik kann und muss von Österreich als Beitrag zur Gestaltung der europäischen Politik eingebracht werden. Anders gesagt: Innerhalb der EU sollte Österreich nicht hauptsächlich die Strategie fahren, auf seiner Sonderrolle als neutraler Staat zu beharren, sondern versuchen, für eine aktive Friedenspolitik der gesamten EU zu werben. Die Verleihung des Nobelpreises für Frieden an die Europäische Union bringt die Thematik einer umfassenden europäischen Friedenspolitik wieder auf die Tagesordnung. Das Friedensprojekt Europa ist bislang, und auch vom Nobelpreiskomitee, hauptsächlich als ein Projekt gesehen worden, das im Inneren Frieden schafft. Das aber ist zu wenig für eine wirkliche „Friedensmacht“. Sie muss dieses Prinzip auch nach außen anwenden, sonst kann es keinen wirklichen Frieden geben. Denn dass der Frieden unteilbar ist, ist kein pazifistisches Ideal, sondern eine realpolitische Erfahrung, die sich täglich bestätigt. Die aktive Friedenspolitik eines Kleinstaats wie Österreich sollte sich durch den Nobelpreis ermutigt fühlen, diesen Grundsatz als Programm in die Union einzubringen – als „Österreichs Beitrag zur Finalität der Union“ (wie der Titel eines Symposiums im öst. Parlament 2003 lautete). Friedenspolitik heißt somit vor allem Zivilisierung der europäischen Sicherheitspolitik.

Aktive Friedenspolitik wäre also eine kreative Weiterführung nicht dessen, was die Neutralität unmittelbar war, sondern dessen, was der Neutralität als Prinzip zugrunde gelegen ist (oder hätte gelegen sein können). Es soll eine Friedenspolitik sein, die die Idee des Friedens nicht als Thema von Sonntagsreden betrachtet, sondern als Leitlinie für die gesamte (Innen- und) Außenpolitik. Das ist – gerade an diesem Ort – in den letzten Jahren öfter klug argumentiert worden, und teilweise auch von prominenter Seite (Lanc 2009). Dabei wurden meistens realpolitische Argumente herangezogen, um auch Skeptiker zu überzeugen. Es hat dennoch kaum Einfluss gehabt. Vielleicht müssen wir daher, so meine ich, doch wieder einmal grundsätzlicher werden, und eine Friedenspolitik nicht nur pragmatisch, sondern programmatisch argumentieren; und nicht als einen österreichischen Sonderweg, als eine kleine nationale Extravaganz, sondern als eine Richtung, die früher oder später bei Strafe schwerer internationaler Verwerfungen und Krisen alle Staaten einzuschlagen gezwungen sein werden. In Österreich friedenspolitisch denken und handeln heißt somit immer europäisch denken und handeln. Die Friedensmacht Europa muss sich daran messen lassen, ob sie auch außenpolitisch eine Friedenspolitik umsetzt, die auf einer Linie ist mit all den hehren internationalen Beschlüssen, zu denen sich die EU-Staaten bekennen.[1] Manche, wie Ernst Suchapira, oder in jüngster Zeit der Begründer der Friedensforschung in Schlaining, Gerald Mader, formulierten diesen Gedanken als die Parole „Neutralität für die gesamte EU“ (Mader 2012).[2] Die Idee dahinter (Friedensmacht Europa) ist zu begrüßen, aber die Parole perpetuiert die Konfusion zwischen Neutralität und Frieden. Deshalb wäre es besser von „europäischer Friedenspolitik“ als Zielvorstellung zu sprechen.

2.2 UN-Grundlagen einer friedlichen Außenpolitik

Bereits die UN-Charta, Artikel 2, Absatz 3 und 4, unterwirft die Staaten bei der Verfolgung ihrer Ziele einem absoluten Gewaltverbot. Eine solche Friedenspolitik ist auch durch weitere zahlreiche grundlegende Dokumente der UNO gestützt, nicht zuletzt durch das Programm der Kultur des Friedens, dem Österreich ebenfalls zugestimmt hat. In der entscheidenden Resolution A/RES/53/243 von 1999, der Declaration and Programme of Action on a Culture of Peace heißt es programmatisch „A culture of peace is a set of values, attitudes, traditions and modes of behaviour and ways of life“. Kultur des Friedens wird damit als eine praktische Leitlinie definiert, die alle Bereiche des Lebens – das politische ebenso wie das private – betrifft. Es geht also nicht um Kultur im engeren Sinne, sondern um ein langfristiges gesellschaftliches Transformationskonzept, das der vielleicht wichtigsten Tatsache der globalisierten Welt Rechnung trägt: Nur mit einer konsequenten Friedenspolitik, d.h. dem strikten Verzicht auf militärische Konfliktaustragung, wird die Entwicklung der Menschheit dauerhaft zu sichern sein. Es geht um einen langfristigen Paradigmenwechsel – ein Prozess, bei dem wir erst sehr am Anfang stehen. In eben dieser Resolution finden sich unter Paragraph 16, Actions to promote international peace and security, zehn Punkte, die auch für die österreichische Außenpolitik von Relevanz sind und teilweise auch beachtet werden. Die ersten beiden Punkte sind sehr eindeutig und sollten auch bei uns für eine Diskussion sorgen:

(a) Promote general and complete disarmament under strict and effective international control, taking into account the priorities established by the United Nations in the field of disarmament;

(b) Draw, where appropriate, on lessons conducive to a culture of peace learned from “military conversion” efforts as evidenced in some countries of the world;

In der Folge werden weitere Maßnahmen genannt, die man in drei Klassen gruppieren könnte:

    • Verzicht auf jeden Druck und militärische Maßnahmen bei der Durchsetzung von eigenen Interessen
    • Aktive Politik, um Konflikte lösen zu helfen, wobei die Rolle der Zivilgesellschaft und der Frauen besonders betont wird
  • Friedenspolitische Bildung für den eigenen Staff militärischer oder nichtmilitärischer Natur

Das Programm der Kultur des Friedens ist keineswegs etwas, das ausschließlich oder auch nur vordringlich die UNO-Politik selbst betreffen würde. Article 5 der genannten Deklaration sagt ausdrücklich: Governments have an essential role in promoting and strengthening a culture of peace.“ Paragraph 2 des angeschlossenen Aktionsprogramms lautet: „Member States are encouraged to take actions for promoting a culture of peace at the national level as well as at the regional and international levels.“ Und einem weiteren Dokument zum Aktionsplan der UNO für eine Kultur des Friedens heißt es nochmals explizit: „Member States are encouraged to establish their own strategies for national action complementary to this programme of action.“ (A/53/370, 2 September 1998, Annex III, 3) Die Überwindung einer Kultur der Gewalt und die Schaffung einer Kultur des Friedens – das sollte meines Erachtens als Grundprinzip jedem „Masterplan“ österreichischer Politik, hier vor allem: der Außenpolitik, zugrunde liegen. Was nicht zuletzt den Gedanken ausdrückt, dass es einen solchen Masterplan geben soll, was leider keine Selbstverständlichkeit darstellt.

2.3 Österreich in der EU

Für Friedenspolitik als Grundprinzip der Außenpolitik zu plädieren, heißt nicht, dass vorgeschlagen wird, Österreich solle den vergeblichen Versuch machen, in jeder Frage eigenständig und unabhängig von allen anderen zu handeln. Wir brauchen kein neutralitätspolitisch bemänteltes Sektierertum. Stattdessen sollte Österreich

  1. die eigenen Instrumente für eine aktive Friedenspolitik prüfen (bis hin zur Organisation und Ausrichtung der entsprechenden Ministerien)
  2. die EU zwar als „zentralen Handlungsrahmen“ seiner Politik sehen (vgl. Punkt 3.3 der Sicherheitsstrategie 2011), dies aber nicht mit der Übernahme der Mehrheitspositionen innerhalb der gegenwärtigen EU-Politik verwechseln. Die EU als Handlungsrahmen betrachten heißt vielmehr, zu berücksichtigen, welche Handlungsmöglichkeiten die Union hat und diese friedenspolitisch zu reflektieren
  3. daran anschließend sollte Österreich innerhalb der EU für eine gemeinsame europäische Friedenspolitik eintreten und dazu nach geeigneten Verbündeten suchen (etwa unter den „Western European Five“[3]), was in erster Linie heißt, auch die Hindernisse zu identifizieren und an ihrer Überwindung zu arbeiten. „Friedensmacht Europa“ bleibt die Leitlinie, an der festzuhalten ist.
  4. Schließlich gilt Analoges für die internationale Ebene, wo Österreich allerdings keineswegs verpflichtet ist, immer mit dem EU-Block zu stimmen, sondern sich ebenfalls Verbündete für Friedensinitiativen suchen sollte.

Es besteht kein Zweifel, dass dies eine sehr schwierige Aufgabe ist. Wie zahlreiche BeobachterInnen in den letzten Jahren herausgestrichen haben, hat sich die EU in problematischer Weise entwickelt (etwa Bielfeldt 2004 und 2005, Roithner 2005). Nicht nur, dass sie in wirtschaftlichen und politischen Belangen einen vollkommen neoliberalen Kurs fährt, was dem Gleichgewicht zwischen dem globalen Norden und Süden schadet, auch ihre Außen- und Militärpolitik ist problematisch. Der zivile Primat der EU-Außenpolitik ist nicht wirklich erkennbar, die EU setzt darauf, sich für militärische out of area Einsätze zu rüsten – militärisch, organisatorisch, juridisch. Damit wird das Ausnahmerecht auf Selbstverteidigung (§ 51 der UNO Charta) über Gebühr gedehnt und ad absurdum geführt. Die EU schickt sich an, eine ganz normale Großmachtpolitik zu entwickeln, die nur mühsam durch Hinweise auf die Prinzipien der Vereinten Nationen bemäntelt wird. Hinzu kommt die enge Verflechtung von EU und NATO, die eine Friedenspolitik auch nicht gerade einfacher macht. Das alles wurde oft kritisiert (Oberansmayr 2004, AG Friedensforschung an der Uni Kassel 2005, Pflüger/Wagner 2006) und braucht hier nicht wiederholt zu werden.

Ferner muss auf einen sehr wichtigen Umstand hingewiesen werden, der nur sehr selten angesprochen wird, als wäre er ein Tabu: Nach wie vor verfügen zwei EU-Staaten (GB und FR) über Atomwaffen und denken nicht im geringsten daran, diese aufzugeben. In weiteren Ländern sind amerikanische Atomwaffen stationiert. Das präjudiziert jede gemeinsame europäische Sicherheitspolitik. Die nukleare Option, als die gefährlichste militärische Waffe, ist aber mit einer friedenspolitischen Orientierung absolut unvereinbar.  Die Nuklearwaffen sowie die enge Verknüpfung zahlreicher EU-Staaten mit der NATO sind auch die Hauptgründe, warum eine eigenständige EU-Außen- und Sicherheitspolitik nicht wirklich vom Fleck kommt.

Angesichts dieser Realität halte ich es aber für sehr problematisch, wenn es in der geplanten österreichischen Sicherheitsstrategie lediglich heißt: „Die EU als umfassende Friedens-, Sicherheits- und Solidargemeinschaft bildet den zentralen Handlungsrahmen für die österreichische Sicherheitspolitik. Österreich wird sich an der Sicherheitspolitik der EU in allen ihren Dimensionen beteiligen.“ (3.3 Sicherheitsstrategie 2011)

Es ist richtig, in der EU den zentralen Handlungsrahmen zu sehen. Das bedeutet mit anderen Worten, dass eine rein nationale Sicherheitspolitik oder eine rein österreichische Landesverteidigung obsolet geworden sind. Dieses Wissen gehört längst zum state of the art der österreichischen Militärstrategie. Allerdings ist die oben vorgenommene Charakteristik der EU als „Friedensgemeinschaft“ einseitig und nur die halbe Wahrheit, und die Sicherheitspolitik der EU ist problematisch. Daher kann m. E. die „Beteiligung“ an der Sicherheitspolitik der EU in vielen Punkten nur heißen, dass Österreich geduldig und hartnäckig überall Widerspruch anmeldet, wo die Friedensprinzipien verletzt werden, statt sich der Mehrheit zu unterwerfen. Diesen Widerspruch sollte Österreich jedoch nicht im Namen der Nation (mit dem Argument der Neutralität) erheben, sondern sozusagen im Namen des Friedens. Grundfragen wie die Sicherheitspolitik zeigen nämlich immer wieder das Demokratiedefizit der Union auf. Wir werden also letztlich zu keiner sinnvollen gemeinsamen Sicherheitspolitik kommen, ohne eine eine transnationale Demokratie zu entwickeln, wie sie z.B. Jürgen Habermas wiederholt vorgeschlagen hat (vgl. Habermas 2011). Die „Weiterentwicklung von einer einzelstaatlichen zu einer europäisch-solidarischen Sicherheitspolitik“, von der Friedhelm Frischenschlager spricht (Frischenschlager 2010, 15), muss um die „Weiterentwicklung von einer einzelstaatlichen zu einer europäisch-solidarischen Friedenspolitik“ ergänzt werden.

Die volle Bedeutung einer friedenspolitisch orientierten Sicherheitspolitik Europas erschließt sich erst aus der Perspektive einer „Weltinnenpolitik“. Ob man unter Weltinnenpolitik einfach die Stärkung und Demokratisierung der Vereinten Nationen verstehen mag, ob man bestimmten Formen von global governance näher tritt oder sich eine demokratisch verfasste Weltbürgergesellschaft mit einer globalen Verfassungsordnung, also eine Art Weltrepublik vorstellt, ist hier zunächst zweitrangig. Entscheidend ist die Grundannahme: Weltinnenpolitik geht von einem fundamentalen gemeinsamen Gesamtinteresse aller Staaten und aller Nationen aus. Die notwendigen und unvermeidlichen partikularen Interessensgegensätze müssen innerhalb dieses Rahmens ausgetragen werden. Der Beitrag Österreichs zur europäischen Sicherheit muss auch darin bestehen, der globalen Sichtweise der Weltinnenpolitik zum Durchbruch zu verhelfen.

Was eine aktive Friedenspolitik Österreichs im Detail bedeutet, müsste im Detail genauer ausgearbeitet werden. In der Stellungnahme des „Friedens-Clusters“ zur österreichischen Sicherheitsstrategie, die im November 2011 verabschiedet wurde (Empfehlungen 2011), werden zahlreiche konkrete Maßnahmen genannt, die sich sowohl auf außenpolitische Aktivitäten, ökonomische Aktivitäten wie Entwicklungshilfe als auch auf die Zusammenarbeit mit der Zivilgesellschaft in diesen Fragen bis hin zur Förderung von Friedenskultur und Friedensforschung erstrecken. Dies braucht hier nicht weiter ausgebreitet werden. Ich rege aber an, ein Weißbuch zu „Österreich als Friedensrepublik“ zu erstellen, in dem konkrete Parameter zur Beurteilung der österreichischen Politik erarbeitet werden und daran anschließend die reale österreichische Politik und ihre vielleicht oft nicht wahrgenommenen Handlungsoptionen untersucht werden.

2.4 Vorbilder Schweden und Schweiz

Österreich kann sich dabei an internationalen Vorbildern orientieren, zum Beispiel am neutralen EU-Staat Schweden. „Friedensförderung ist traditionell ein integraler Bestandteil der schwedischen Außenpolitik. […] Dabei wird im Aufbau auf der diplomatischen Rolle Schwedens in Zeiten der Blockkonfrontation, und auch in expliziter Orientierung auf den Status als Kleinstaat, ein klares Bekenntnis zum Ausbau speziell des nicht-militärischen Sektors der Krisenprävention abgelegt“, heißt es in einer Studie von Jan Pospisil und Stefan Khittel von 2008 (S. 54). Und die Autoren resümieren, „dass Schweden im Vergleich der kleinstaatlichen Geber nicht nur zu einem der entwicklungspolitisch ‚Großen‘ gehört, sondern sich gerade im konfliktpräventiven Bereich durch mutige und, gerade in der starken Einbeziehung der wissenschaftlichen Ebene, in eine vielversprechende Richtung weisende Schritte auszeichnet“ (Pospisil/Khittel 2008, 60/61).

Auch die Schweiz kann als Beispiel herangezogen werden, obwohl sie kein EU-Mitglied ist und daher ganz andere Bedingungen vorfindet. Woran wir uns aber ein Beispiel nehmen können, ist, dass dort viel konsequenter als hierzulande an einer der Kultur des Friedens verpflichteten Außenpolitik gearbeitet wird. In der Schweizerischen Bundesverfassung werden programmatisch fünf außenpolitische Ziele genannt:

  • friedliches Zusammenleben der Völker,
  • Achtung der Menschenrechte und Förderung der Demokratie,
  • Wahrung der Interessen der schweizerischen Wirtschaft im Ausland,
  • Linderung von Not und Armut in der Welt,
  • Erhaltung der natürlichen Lebensgrundlagen.

Ganz konkret heißt es: „Der Bundesrat will einen wesentlichen und deutlich sichtbaren Beitrag zur Verhütung gewaltsamer Konflikte leisten. […] Die thematischen Schwerpunkte umfassen den Aufbau von Demokratie und Rechtsstaat, die Förderung des Dialogs im Konfliktfall sowie Bemühungen für den Wiederaufbau.“ (Bundesrat 2001, 299) Nur zum Vergleich: In der österreichischen Regierungserklärung von 2008 heißt es auf S. 232 : „Die Bundesregierung setzt sich für eine umfassende Friedenspolitik ein.“ Das klingt zunächst recht ähnlich. Wenn man aber die nächsten Sätze liest, so ergibt sich ein ganz anderer Kontext : „Auf der Grundlage seiner verfassungsrechtlich bestimmten immerwährenden Neutralität wird Österreich weiterhin ein verlässlicher und solidarischer Partner in der Welt sein und sich aktiv an der weiteren Entwicklung der Europäischen Sicherheits- und Verteidigungspolitik beteiligen.“ (Regierungsprogramm 2008) In Österreich ist die Berufung auf den Frieden offenbar nur Lippenbekenntnis, während in der Schweiz aus der grundsätzlichen Ausrichtung der Außenpolitik konkrete Schritte abgeleitet werden. Politische Leitlinien dienen tatsächlich zur Orientierung der konkreten Politik. In der genannten Studie von Jan Pospisil und Stefan Khittel werden der Schweiz Pionierleistungen bezüglich friedenspolitischer Außenpolitik bescheinigt, insbesondere das CORPET-Programm (Conflict Prevention and Transformation) und SEF, der „Schweizer ExpertInnenpol für zivile Friedensförderung“, der rund 600 Personen umfasst. Auch ist es kein Zufall, dass das Konzept der 3 C-Kooperation zwischen Politik, Militär, Zivilgesellschaft und Wissenschaft von der Schweiz ausgegangen ist.

Friedenspolitik, das zeigen bereits diese beiden Beispiele, ist also realpolitisch möglich, sie ist keineswegs eine Utopie von FriedensforscherInnen. Oder, wie es Generalmajor Johann Pucher formuliert: „Es gibt noch immer zu viel traditionelles militärisches Denken, zu wenig Agieren in den Kategorien der Prävention und pro-aktiven Gestaltung“ (Pucher 2010, 19).

Innerhalb des Gesamtspektrums friedenspolitischer Maßnahmen ist die kritische Prüfung und – sagen wir: friedenspolitische Transformation des österreichischen Bundesheeres sicher ein Eckstein. Denn nirgends manifestiert sich ein militärpolitische Orientierung der Politik deutlicher als in der Existenz und in den Aufgabenbestimmungen eines stehenden Heeres.  Die Diskussion über die Zukunft des Bundesheeres könnte daher vielleicht ein turning point in der Debatte werden, der endlich die Aufmerksamkeit der Öffentlichkeit erlangt, die jede fundierte außenpolitische Debatte bislang so schmerzlich entbehrt.

[1] Der Widerspruch zwischen einer Innenpolitik nach ethisch-demokratischen Prinzipien und einer nationalegoistischen Außenpolitik ist in historisch-soziologische Untersuchungen immer wieder als ein Faktor genannt worden, der Frieden verhindert (vgl. Krippendorff 2000).
[2] Vgl. auch die Hinweise in Schieder 2012, 674-675.
[3] Mit den „Western European Five“ (WEP-5) sind Schweden, Finnland, Irland, die Schweiz und Österreich gemeint.

3. Umbau des Verteidigungsministeriums zu einem Ministerium für Sicherheit und Frieden

3.1 Ein neuer Thirring-Plan?

Die Verantwortungslosigkeit, mit der von den Großparteien SPÖ und ÖVP die Bundesheer-Debatte losgetreten wurde bzw. bis heute geführt wird, ist von vielen Seiten kritisiert worden. Offensichtlich nimmt man die eigene Sicherheitsdoktrin nicht ernst, wenn man die Frage Allgemeine Wehrpflicht oder Berufsarmee völlig losgelöst von der Frage nach den Funktionen und Aufgaben des Heeres stellt. Man nimmt aber auch das Heer nicht ernst, wie immer wieder herausgearbeitet wurde (vgl. Patterer 2012). Es ist bezeichnend für die politische Dürftigkeit der Debatte, dass seit einem Jahr nur darüber gestritten wurde, welche Variante billiger käme. Besondere Ironie: Alle machen sich Sorgen darüber, was das Ende der Wehrpflicht für die Versorgung der Sozialdienste mit billigen Zivildienern bedeuten würde. Um die Landesverteidigung, die klassische Aufgabe des Heeres, macht sich kaum jemand Gedanken.

Eine Konsequenz, die man daraus ziehen kann, und die auch gezogen wird, ist die, dass man sich für die Abschaffung des Heeres insgesamt und « Für eine aktive, gewaltfreie Friedenspolitik ohne Heer“ ausspricht, wie dies eine Bürgerinitiative, organisiert vom österreichischen Zweig des Internationalen Versöhnungsbundes, inzwischen tut (vgl. auch Koch 2012). Dieser Gedanke soll hier geprüft werden. Es sei daran erinnert, dass dies nicht die erste derartige Initiative ist. In den 1960er Jahren hat der angesehene Physiker und SPÖ-Bundesrat  Hans Thirring den Thirring-Plan zur Abrüstung Österreichs als Modell für eine Welt im Kalten Krieg vorgelegt. Im Zuge des Wahlkampfes zu den Nationalratswahlen von 1970 bildete sich eine Initiative für ein Volksbegehren zur Abschaffung des Bundesheeres, zu deren Hauptvertretern Günther Nenning, Wilfried Daim und wiederum Hans Thirring zählten. Inzwischen hat sich die geopolitische Situation allerdings vollkommen gewandelt.

Der Entwurf des heutigen Volksbegehrens geht – ähnlich wie die früheren – von einem radikalpazifistischen Standpunkt aus und beruft sich – wie auch meine Argumentation – auf die UNO Charta und das Programm der Kultur des Friedens. Er bemüht sich allerdings nicht, genau und systematisch darzulegen, welche Funktionen das Bundesheer heute hat und wie mit diesen im Falle einer Abschaffung des Bundesheeres umzugehen sei. Er beschränkt sich auf den Bereich Zivil- und Katastrophenschutz, der eine zivile Behörde werden soll, und fordert Zivile Friedensdienste. Das ist aber in meinen Augen noch kein Konzept, dass die Sicherheitsfragen als legitim betrachtet und ernst nimmt.

Ich meine hingegen, dass ein Umbau des Bundesheeres bzw. des Verteidigungsministeriums nur im Kontext einer friedenspolitischen Gesamtkonzeption der (Außen-)Politik Sinn macht. Es ist jedenfalls nicht zu leugnen, dass einschneidende strukturelle Veränderungen – wie die Abschaffung des Bundesheeres in seiner bisherigen Form – einen sehr starken Anstoß für die Entwicklung einer Kultur des Friedens bringen würden, da sie ein Umdenken unter den neuen Voraussetzungen erzwingen würden. In diesem Sinne plädiere ich hier für den Umbau des Österreichischen Verteidigungsministeriums zu einem Ministerium für Frieden und Sicherheit. Der damit verbundene Verzicht auf eine militärische Landesverteidigung – was nicht dasselbe ist wie die Abschaffung des Bundesheeres – könnte sich auf folgende Argumente stützen:

  • Gerade MilitärexpertInnen sind sich einig, dass Österreich unter den heutigen Bedingungen ohnehin nicht militärisch verteidigt werden kann. Auch die Tatsache, dass Österreich in Zeiten des Kalten Krieges nicht angegriffen wurde, wird von vielen ExpertInnen nicht auf die abschreckende Wirkung der militärischen Landesverteidigung des neutralen Staates zurückgeführt, sondern auf die glückliche geopolitische Situation.
  • Österreich wird, angesichts seiner geographischen Lage mitten unter EU Staaten bzw. der neutralen Schweiz, mit hoher Wahrscheinlichkeit nicht in die Lage kommen, sich militärisch verteidigen zu müssen.
  • Allerdings wird, in dem Maße, wie sich die gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik der EU entwickelt, ein Beitrag zur kollektiven Verteidigung der Union fällig. Doch „auf absehbare Zeit ist selbst auf EU-Ebene keine Konkretisierung bzw. Operationalisierung der militärischen Beistandsklausel erwartbar“, wie ranghohe Offiziere des österreichischen Bundesheeres die Lage einschätzen (Pucher/Frank 2012, 611).
  • Dieser Solidarbeitrag muss keineswegs unbedingt militärischer Natur sein. Im Gegenteil, die EU hat, wie eine  Studie (Major 2012) nachweist, ein enormes Defizit im Bereich ziviles Krisenmanagement. Wenn sich Österreich auf diesem Feld spezialisiert, kann es längerfristig sein außenpolitisches Gewicht enorm erhöhen. Gerade Militärstrategen sprechen von einem „komparativen Vorteil“ einer derartigen Außen- und Sicherheitspolitik, die „Österreich auch zu einem Rollenmodell“ für andere Staaten machen würde (Pucher/Frank 2012, 603).
  • Im Gegensatz zu vielen anderen, auch vergleichbaren Staaten hat Österreich ein kleines Heeresbudget von unter einem Prozent des Gesamtbudgets. Das ist bekanntlich deutlich zu wenig, um international mithalten zu können. Gerade wenn kleine und schwach gerüstete Staaten ganz auf ihre militärische Landesverteidigung verzichten, können sie international mehr bewegen, als wenn sie mit dem Strom schwimmen.
  • Wenn zu den weltweit bestehenden 25 militärfreien Staaten nun auch ein EU-Staat käme, wäre dies ein äußerst sichtbares Zeichen, dass auch eine andere Politik möglich ist. Es würde die friedenspolitische und zivile Komponente enorm stärken.
  • Vor allem wäre es auch ein weltpolitisches Signal, dass Europa sein hässliches Gesicht als imperiale Macht ablegt und es tatsächlich alle Anstrengungen unternimmt, um Frieden in die Weltpolitik zu bringen.
  • Der Verzicht auf militärische Landesverteidigung würde nicht den vollkommenen Verzicht auf ein Militär bedeuten. Als eine „Friedenstruppe“ sollte es für ausschließlich völkerrechtlich legitimierte Einsätze (UN-Mandat) permanent zur Verfügung stehen. Dies wäre auch eine Stärkung der UNO, die derzeit über keine jederzeit zur Verfügung stehenden Einheiten verfügt.

Dieser Logik folgend könnte Österreich tatsächlich auf zivile Konfliktbearbeitung, das kaum noch explorierte Gebiet der systematischen Konfliktprävention sowie auf militärische Einsätze mit UNO-Mandat setzen, die weltinnenpolitisch gesehen Polizeicharakter haben. Dabei geht es um folgende Aktivitäten:

  • Um einen Beitrag zur globalen Sicherheit zu leisten, sind Maßnahmen der wirtschaftlichen, politischen und kulturellen Konfliktprävention, humanitäre Einsätze sowie Peacebuilding-Einsätze, auch wenn diese eine militärische Komponente haben, wesentlich wichtiger als die klassischen Funktionen eines Heeres.
  • Was tatsächlich fehlt, wo Österreich von Staaten wie der Schweiz wie auch von Schweden lernen könnte, ist der Aufbau von Expertenteams für zivile Konfliktbearbeitung, wobei sowohl staatliche wie zivilgesellschaftliche Akteure infrage kommen. Hier bietet sich die Analogie zur Feuerwehr an, bei der es ebenfalls eine Berufstruppe und eine Freiwillige Feuerwehr gibt.

Diese friedenspolitisch und von der UNO legitimierten Truppen für den Notfall von Massengewalt gegenüber Zivilbevölkerungen, allerdings mit einem Primat von Friedensmediation und Konflikttransformation, sowie nichtmilitärische Verteidigungsformen könnten den spezifischen Beitrag Österreichs zu einer  globalen Friedens- und Sicherheitspolitik darstellen. Schließlich stellt, trotz aller Schwächen, „die Satzung der Vereinten Nationen“ die einzige „die gesamte Staatengemeinschaft umfassende Rechtsgrundlage des internationalen Friedens und der internationalen Sicherheit“ dar (Schieder 2012, 673-674). Die österreichischen „Spezialtruppen“ für zivile Konfliktbearbeitung wären auch Österreichs Solidarbeitrag innerhalb der Europäischen Union.

Dieser radikale Umbau der österreichischen Verteidigungspolitik wäre zweifelsohne ein international jedenfalls sehr stark beachtetes Signal. Österreich könnte ein Modell für eine konsequente auf einer Kultur des Friedens beruhende Außenpolitik schaffen, das vielleicht andere Staaten, auch innerhalb der EU, zu analogen Maßnahmen anregt.

3.2 Der Umbau im Detail

Was das Bundesheer selbst betrifft, sollte im Detail geprüft werden,

  • welche Funktionen des Bundesheeres nicht-militärischer Natur sind und daher nicht unbedingt von ihm ausgeübt werden sollten, sondern vielleicht besser von zivilen Institutionen erfüllt werden könnten.
  • Welche (militärische) Funktionen des Bundesheeres aus sicherheitspolitischen Gründen bzw. aufgrund internationaler Verpflichtungen unverzichtbar sind. Daran muss sich die Frage anschließen, welche dieser Funktionen friedenspolitisch legitimiert werden können und für welche dieser Funktionen zivile, nicht-militärische Äquivalente gefunden werden könnten.

Halten wir uns nun zunächst die Aufgaben vor Augen, die das österreichische Bundesheer laut gesetzlichem Auftrag zu erfüllen hat (vgl. Artikel 79. (2) Bundesverfassungsgesetz). Es sind dies (Weißbuch 2010, S. 36):

  • „Wahrung der Lufthoheit,
  • friedensunterstützende Einsätze,
  • humanitäre Einsätze im Ausland,
  • sicherheitspolizeiliche Assistenzeinsätze,
  • Katastrophenhilfe im Inland,
  • Evakuierungen,
  • Kampf gegen irreguläre Kräfte im Ausland und
  • Beitrag zu einer gemeinsamen europäischen Verteidigung.“

Schon dieser erste Blick zeigt, dass es sich beim österreichischen Bundesheer um vier verschiedene Funktionen geht:

  1. Militärische Landesverteidigung in eigener Souveränität
  2. Militärische Verteidigung im Rahmen der Europäischen Union
  3. (Militärische) Einsätze im Rahmen von UN-Verpflichtungen
  4. Zivile, teilweise polizeiliche Aufgaben im Inland (Assistenzeinsatz)

Im Sinne einer Friedenspolitik und Friedenskultur ist es, dass alle zivilen Aufgaben auch tatsächlich von zivilen Behörden und Institutionen wahrgenommen werden, um eine Militarisierung dieser Bereiche (die derzeit freilich nicht akut ist) hintanzuhalten. Dies legt bereits eine Studie über die Streitkräfte Österreich 2005 nahe, in der ein Forscherteam rund um den Militärsoziologen Lutz Unterseher feststellt: „Generell ist davon abzuraten, die Streitkräfte verstärkt auf die Wahrnehmung von Sekundäraufgaben hin zu orientieren. Und zwar nicht nur wegen der sich damit verschärft stellenden Effizienzproblematik (Streitkräfte, die alles können wollen, sind eine Absage an kostensparende Arbeitsteilung), sondern auch weil sich damit diffuse Strukturgebilde ergeben würden, deren wirksame demokratische Kontrolle von der Sache her erschwert wäre“ (Bebermeyer u.a. 1997: 16).

Unbedenklich erscheinen ferner jene zivilen wie militärischen Hilfsleistungen, welche von den Vereinten Nationen erst nach dem Fassen entsprechender Beschlüsse angefordert werden. (Natürlich gibt es auch einen diesbezüglichen Reformbedarf bei den Strukturen der UNO, aber dies wird hier zunächst ausgeklammert.)

Zu beachten bleibt jedoch, dass das Bundesheer neben den genannten Funktionen auch eine wichtige symbolische und sozialpsychologische Rolle ausübt. Es geht um Gefühle der Sicherheit der Bevölkerung, und dies keineswegs nur beim umstrittenen Grenzschutz-Einsatz. Diese Rolle ist allerdings ambivalent: einerseits stärkt die Existenz und sichtbare Präsenz des Heeres die Identitätsgefühle der Nation und das Gefühl, Schutz zu genießen. Andrerseits vermittelt es – eben dadurch, dass es diese Gefühlslagen bedient – den Eindruck, dass Sicherheit im eigentlichen Sinne militärische Sicherheit bedeutet und arbeitet somit einer Kultur des Friedens entgegen. Solange das Heer ohnehin da ist und uns beschützt, braucht man sich selbst keine Gedanken über Sicherheit, Verantwortung und Kooperation zu machen.

Es ist hier jedenfalls nicht von einer Abschaffung des Bundesheeres die Rede. Vielmehr spreche ich von einem Umbau oder einer Transformation, die das Heer und das Ministerium betrifft. Es geht um einen wesentlichen Baustein für eine kühne, richtungsweisende und dem Weltfrieden dienende Gesamtorientierung der österreichischen Außenpolitik. Bereits die Diskussion über diesen Vorschlag und die Suche nach politischer Unterstützung für ihn wäre ein wichtiger Beitrag zur Förderung der Kultur des Friedens. Ich betrachte dies als ein Dialogangebot an das Verteidigungsministerium. Denn gerade die vielfältige Expertise, die im österreichischen Verteidigungsministerium vorhanden ist, scheint mir für so eine Diskussion für unverzichtbar. Eine solche Debatte, so steht zu hoffen, würde die Grundfragen der österreichischen Außenpolitik, die derzeit meist schweigend übergangen werden, endlich zuspitzen.

Das Ganze nochmals aus einer größeren Perspektive formuliert: Der explizite Verzicht Österreichs auf militärische Verteidigung, eingebettet in eine aktive Friedenspolitik, sollte als Anstoß für eine europäische Debatte über Frieden und Sicherheit geben. Langfristig Ziel wäre der Abbau der stehenden Heere in Europa bei gleichzeitigem Aufbau von technisch und politisch jederzeit einsatzbereiten Friedenstruppen der UNO, die auch Zivilbevölkerungen effektiv schützen können. Vor allem aber geht es um die lange Zwischenzeit zwischen dieser Utopie und der heutigen Realität. In dieser muss es wohl um die Zivilisierung der Gemeinsamen Außen-und Sicherheitspolitik der Union gehen.

4. Zusammenfassung

  1. Ich plädiere für eine konsequent friedenspolitische Ausrichtung der österreichischen Außenpolitik. Dies wäre ein Dienst am Weltfrieden, der auch Österreichs internationale Position stärken würde. Eine solche Politik ist mit der EU-Mitgliedschaft nicht nur vereinbar, sondern umgekehrt höchst nützlich, um auch innerhalb der EU friedenspolitische Positionen zu stärken.
  2. Diese Außenpolitik muss einem Masterplan folgen und sollte, über bestehende Stärken (Beteiligung an Abrüstungsinitiativen, Resolution 1325 u.ä.) hinaus in der Entwicklungszusammenarbeit, in der Beteiligung an diplomatischen Offensiven im UN-Kontext (Kultur des Friedens, Menschenrecht auf Frieden) und vor allem in guten Diensten bei der friedlichen Beilegung von Konflikten neue Akzente setzen.
  3. Ein Kernelement und gleichzeitig ein spektakuläres Signal wäre der friedenspolitische Umbau des Verteidigungsministeriums zu einem Ministerium für Sicherheit und Frieden und der Verzicht auf militärische Landesverteidigung. Dies erst würde enorme Ressourcen für friedenspolitische Aktivitäten und Strukturen freisetzen.
  4. Dies muss Hand in Hand gehen mit dem friedenspolitischen Einsatz der noch verbleibenden militärischen Ressourcen unter UN-Mandat und vor allem dem Aufbau von Strukturen und Instrumenten ziviler Konfliktbeartbeitung auf professioneller Basis.
  5. Österreich hat für so einen Schritt gute geopolitische, sicherheitspolitische, strukturelle, historische und ökonomische Voraussetzungen. Ob es auch den politischen Mut zu diesem Schritt hat, wird sich erst zeigen.
(Unterstreichungen und Hervorhebungen: abfang-redaktion)

Literatur

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